Till
Med anledning av Anhörigkommitténs delbetänkande "Vår anhöriginvandring " (SOU 2002:13) lämnar härmed Caritas - Sverige, Justitia et Pax - Kommission för Rättvisa och Fred inom Stockholms Katolska Stift, Sveriges Kristna Råd och Rådgivningsbyrån för Asylsök-ande och Flyktingar följande synpunkter på kommitténs förslag: 5.4.1 Prövningen av oetablerade förhållanden i allmänhet Vi tar tillfället i akt att framföra vissa synpunkter på möjligheten att bevilja uppehållstillstånd trots brusten anknytning enligt (2 kap 4 e § 3 st. Utlänningslagen), främst kring punkten 2. I det fall som personen vilken kommit till Sverige tvingas att lämna förhållandet på grund av att hon eller han utsatts för våld eller andra allvarliga kränkningar infördes den 1 juli 2000 en uttrycklig regel med följande lydelse: "Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd
ändå ges, om Införandet av denna regel har fått mycket begränsade konsekvenser. Detta kan ha sin förklar-ing i att tidigare praxis i stort sett redan beaktade förhållandet att kvinnor, och även män, ut-satts för våld eller allvarliga kränkningar innan permanent uppehållstillstånd beviljats. En betydande brist är att det inte i högre grad fokuseras på vad som kan inträffa efter att de be-rörda personerna, och det gäller i realiteten främst kvinnor, utvisas till hemlandet. I praxis har man i viss utsträckning tagit hänsyn till följderna vid ett återvändande men denna aspekt har framgår inte uttryckligen av lagstiftningen vilket är en brist. Skyddsaspekten är mycket viktig eftersom det är mycket allvarligt att kvinnor blir utsatta för våld eller andra kränkningar efter att kommit genom s.k. "snabba anknytningar". Det är en tragedi för den drabbade och det finns all anledning för rättsvårdande myndigheter, sociala in-stitutioner och frivilligorganisationer att motverka detta. Detta måste dock i första hand ske genom förebyggande åtgärder. När ett förhållande väl brustit har den ursprungliga grunden för uppehållstillstånd upphört. I ett sådant läge måste den avgörande frågan i valet mellan beslut om utvisning eller fortsatt uppehållstillstånd istället vara den situation som väntar i hemlandet och inte vad anledningen varit till att förhållandet upphört. Det väsentliga är därför att bedöma till vilka förhållanden kvinnan, och i förekommande fall mannen, har att återvända till och om och i vilken mån de drabbas av sociala, psykosociala eller andra svårigheter efter en återkomst till hemlandet. I det sammanhanget kan också effekter av en misshandel i Sverige vägas in.
Kommittén föreslår att arrangerade äktenskap som utgör en snabb anknytning och som ingåtts efter det att anknytningspersonen bosatt sig i Sverige skall bedömas efter samma kriterier som andra snabba anknytningar. De förändringar av prövningen som föreslagits under 5.4.1 skall gälla även vid arrangerade äktenskap, dock att Migrationsverkets utredningar som regel skall vara muntliga även vid arrangerade äktenskap. Utrönandet av parternas fria vilja liksom in-formationen från myndigheternas sida blir särskilt viktig. Vi delar kommitténs uppfattning att arrangerade äktenskap som utgör en snabb anknytning skall bedömas efter samma kriterier som andra snabba anknytningar. Däremot menar vi att den analys som föregår kommitténs förslag är behäftad med flera svagheter. Kommittén utgår ifrån att arrangerade äktenskap kan vara av olika slag och inte är detsamma som tvångsäktenskap. Kommittén är dock medveten om att det inte kan uteslutas att det före-kommer att arrangerade äktenskap ingås efter påtryckningar från den enes eller båda part-ernas familjer. Tvångsäktenskap skall dock inte accepteras. Enligt vår mening finns det inte någon klar skiljelinje mellan arrangerade äktenskap och tvångsäktenskap. Som vi definierar begreppet arrangerade äktenskap avser det parförhåll-anden och äktenskap som tillkommit under medverkan av makarnas respektive familjer och/eller övrigt släkt. Tillblivelsen av förhållandet är inte rent individuell utan har klara kollektiva drag. Arrangerade äktenskap kan vara frivilliga och i förening mellan parternas egna preferenser. Med det kan också innebära tvång mot någon av parternas explicita vilja eller där någon inte anse sig ha något val utan tyst accepterar de uppställda kraven. Detta beroende på att arran-gerade äktenskap i många kulturer ofta ingår som en del av ett större norm- och regelsystem där framförallt kvinnors rättigheter är starkt begränsade. Socialiseringsnormerna och sank-tionerna som framförallt kvinnor hotas av om de motsätter sig det arrangerade äktenskap skiljer sig i dessa fall inte nämnvärt från vad som kan förekomma vid ett renodlat tvångs-äktenskap. Det finns därför ett uttalat behov av att markera att arrangerade äktenskap i vissa fall kan innehålla moment av tvång och att förhållanden med sådana inslag inte får utgöra grund för beviljande av uppehållstillstånd. I annat fall riskerar lagstiftaren att konservera icke önskvärda värderingar och handlingsmönster. Vi ser de som viktigt att begreppet arrangerande äktenskap inte definieras på det sätt kommit-tén gjord, d.v.s. där kommittén dragit upp en klar skiljelinje mellan arrangerade äktenskap och tvångsäktenskap. Ett accepterade av att arrangerade äktenskap kan ha inslag av tvång kommer enligt vår mening att bättre motsvara de åtaganden som gjorts i och med antagandet av FN:s kvinnokonvention i fråga om kvinnors lika rätt i äktenskapsfrågor och andra familjerättsliga frågor. Vi tillstyrker förslaget som sådant d.v.s. att arrangerade äktenskap skall kunna utgöra grund för uppehållstillstånd. Dock ser vid det som avgörande att samma krav skall ställas på alla s.k. snabba anknytningar, oavsett vilket kulturmönster som dominerar i det aktuella fallet. Dock vill vi betona att vi inte finner att arrangerande äktenskap är liktydigt med tvångsäktenskap. Förekomsten av familjens medverkan får inte heller som sådant vara ett absolut hinder för beviljande av uppehållstillstånd. Emellertid finner vi att man vid prövningen särskilt måste beakta att arrangerande moment i en äktenskapsbildning också medför att en ökad risk för att tvångsinslag kan ha förekommit. Det är av avgörande betydelse att det i lagstiftningen, eller dess förarbeten, inte tas särskild hänsyn till kulturella sedvänjor som innebär en inskränkning av individens rättigheter. I varje fall där det framkommer att äktenskapet i någon mening är arrangerat, d.v.s. att det tillkommit under medverkan av respektive familjer och i enlighet med familjernas vilja, är det inte tillräckligt med att det inte med att saknas indikatorer på att tvångsmoment förekommit. Istället bör samma krav ställas som vid övriga snabba anknyt-ningar. De får således inte presumeras ett arrangerat äktenskap är frivilligt utan motsatsvis bör det krävas att det finns någon form av positiva indikatorer som talar för frivillighet. Det bör åtminstone krävas att man gör det någorlunda troligt att det rör sig om ett frivilligt in-gånget förhållande. Som vi ser det bör detta inte vara en för den sökande eller den härvarande partern omöjlig eller orimlig börda att uppfylla. I realiteten kommer detta att innebär att de ställs samma krav på seriositet, vilken också innefattar frivillighet, som på andra snabba anknytningar. 5.4.3. Sambor till andra EU-medborgare som bosatta i Sverige Kommittén föreslår att ingen förändring skall ske vad avser prövningen av sambo, vilken söker på anknytning till annan EU-medborgare bosatt i Sverige. Tendensen inom lagstiftning-en är att sambor i många avseende likställs med gifta men fortfarande kvarstår många skill-nader. I sig kan det anses märkligt att sambor till EU-medborgare, eller de som har för avsikt att inleda sammanboende, inte skall behandlas på samma sätt som gifta. Ett äktenskap är dock ett av samhället klart reglerat förhållande som ingås under bestämda former, registreras av samhället och har givna rättsverkningar. Det är ett mycket lätt konstaterbart rättsfaktum. Motsvarande förhållanden råder inte inom samboförhållanden. Där krävs någon form av utredning för att konstatera att sammanlevnad skett eller kommer att äga rum. Därför tillstyrker vi kommitténs förslag, dock med den reservationen att ett inlett samboskap i sig, eller där det finns klara indikatorer på ett planerat samboförhållande, bör presumeras vara ett seriöst förhållande. 5.5. Minderåriga barn. Vi tillstyrker förslaget att kravet på att minderåriga barn vid något tillfälle skall varit hemma-varande till den härvarande föräldern för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas utgår. Förutsättningen måste dock, som nu, vara att annan förälder, som i barnets hemland är legal vårdnadshavare eller enligt tradition anses vara vårdnadshavare, tillstyrker barnets flytt till förälder i Sverige. 5.6 Nära anhöriga utanför kärnfamiljen Vi har inom våra organisationer omfattande kontakter med ärenden som rör anhöriga utanför kärnfamiljen. Därvid har vi konstaterat att 1997 års lagändring medfört omfattande konse-kvenser och att främst åldriga föräldrar som efter barnets avflyttning från hemlandet blivit beroende av barn som flyttat till Sverige fråntagits möjligheten till återförening. Detta har även i betydande omfattning berört barn som uppnått 18 år och vars föräldrar bosatt sig i Sverige.
Kommittén har funnit att främst barn som valt eller tvingats att stanna kvar i hemlandet på grund av orsaker som militärtjänst eller studier drabbats av 1997 års regler. Vår erfarenhet är dock en annan. I många fall har någon förälder kommit till Sverige och ansökt om asyl. Ett typexempel på detta är de grupper som kommit från Irak, främst kurder, och som fram till helt nyligen tämligen regelmässigt beviljats uppehållstillstånd. När den först anlände efter betyd-ande väntan på grund av handläggningstider väl beviljats uppehållstillstånd beger sig den i hemlandet eller i närområdet väntande familjen till en näraliggande svensk ambassad för att ge in ansökan. I många fall innefattar ansökan en större familjebildning som förutom den kvarvarande föräldern, vanligtvis hustrun, också omfattar flera barn i åldrar från 22 - 23 år och nedåt. Medan den kvarvarande föräldern och de minderåriga barnen beviljas uppehålls-tillstånd avslås som regel ansökningarna från barnen över 18 år. Dessa anses som vuxna kunna klara sig själva, ha stöd av varandra om de är fler och i vissa fall av i hemlandet boende nära släktingar. I ett begränsats antal fall har uppehållstillstånd beviljats även barn fyllda 18 år. Det rör sig som regel om ett enstaka barn i en för övrigt större syskonkrets, någon gång två men inte fler, som är något eller några över 18 år. I dessa fall kan också eventuella sjukdomar och handi-kapp hos barnet beaktas samt akuta sociala och psykiatriska krisreaktioner hos den härvarande familjen. Generellt sett har något större hänsyn tagit till om det rört sig om döttrar än vad som gäller för söner, eftersom döttrarnas möjligheter att leva ett av föräldrarna oberoende liv före äktenskapet bedöms var väsentligt mindre än sönernas. I många kulturer betraktas ogifta barn som en naturlig och given del av kärnfamiljen fram till de själva ingår äktenskap och bildar familj. Familjen enhet är mycket central och barnen för-väntas inte leva ett från familjen oberoende liv. Utflyttning från föräldrahemmet till eget bo-ende är i praktiken utesluten. Detta gäller särskilt döttrarna där ett eget boende och fristående liv ses som ett socialt och moraliskt förkastligt handlingssätt. Det omgivande samhället för-väntar sig inte heller att dessa ungdomar skall ha ett eget boende och dessa ungdomar drab-bas av stora svårigheter om de skilts från vad de uppfattar som sina kärnfamiljer. Den lösning som möjligtvis återstår är att någon manlig släkting tar hand om ungdomarna och låter dem bo hos sig. Man kan här göra den reflektionen att även i Sverige bor ungdomar kvar i föräldrahemmet tills de slutat gymnasiet, d.v.s. i 19 års ålder, och kanske också något längre. De är också i många avseende ekonomiskt och på annat sätt avhängiga föräldrarna. För ungdomar från många andra kulturer är beroendet väsentligt mycket större eftersom de är inordnade i och beroende av ett kollektivt sammanhang utan den individuella frihet och strävan till frigörelse som svenska ungdomar har. För den del av familjen som medgetts bosättning i Sverige vållar separation i många fall svåra problem. Inledningsvis har de en total oförmåga att inse och förlika sig med de svenska familjebegrepp som regelverket är byggt på. De upplever sig synnerligen orättvist behandlade och är kränkta eftersom den sociala familjegemenskap som de uppfattar som naturlig och självklar splittras. När sociala och framförallt känslomässiga band bryts blir reaktionen i många fall häftig. Båda eller någon av föräldrarna drabbas av skuldkänslor över att "ha lämnat barn kvar" och får separationsångest samt känner stark oro för de kvarvarande ungdomarnas utsatthet. I många fall är yngre syskon starkt relaterade till äldre syskon och är oförmögna att hantera separationens konsekvenser. Vi har i vår verksamhet sett åtskilliga fall där de härvar-ande drabbas av en svårartad krisreaktion. De hänvisas som regel till den psykiatriska vården vars möjlighet att ge effekt terapi är högst begränsad eftersom man inte kommer åt problem-ets kärna, separationen. Detta får i sin tur effekter på integrationsarbetet. Föräldrarnas möjlig-heter att följa SFI-undervisningen reduceras kraftigt liksom deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. De yngre barnens skolgång hämmas väsentligt och den häftiga psykiska reaktionen kan vålla svårbehandlade psykosociala skador. Risken är också stor att familjen reagerar med avståndstagande och aversion mot det mottagande svenska samhället, som de upplever inte förstår deras problem och vållar dem svår skada. Därför tillstyrker vi förslaget om att beroendeförhållandet skall bedömas enbart utifrån förhållandet vid tillståndsgivningen. Dock finner vi det väsentligt att det av förarbetet tydligt framgår att följande omständigheter särskilt skall beaktas av prövande myndigheter: - Att hänsyn tas till kulturella förhållanden och särskilt till det förhållandet att alla ogifta barn i många kulturer är en del av ett utvidgat kärnfamiljsbegrepp. - Att det särskilt beaktas att ogifta ungdomar i många kulturer inte förväntas leva ett från föräldrar oberoende liv fram till giftermål. Vare sig släktingar, en större allmän-het, kyrkor eller officiella organ förväntar sig att ungdomarna lever enskilt på sätt som är vanligt för svenska ungdomar. Ett ensamt liv skapar åtskilliga praktiska och form-ella problem samt medför ofta en social stigmatisering. I synnerhet gäller det ensam-stående unga kvinnor vilka inte i någon mening förväntas vara oberoende av sin familj. - Att man vid bedömningen av beroendeförhållande även tar hänsyn till faktiskt exi-sterande skyddsbehov. Det kan gälla egen politisk verksamhet, etnisk eller religiös tillhörig och liknande faktorer som genererar behov av skydd. Det kan också avse att barnen av hemlandets myndigheter tillskrivs en politisk eller religiös uppfattning etc. på grund av föräldrarnas tidigare politiska uppfattning och verksamhet etc. Enbart av det skälet kan ungdomarna få stora svårigheter att klara sig på egen hand eller också utgör detta ett tillkommande problem i kombination med andra svårigheter. Sådana faktorer beaktas aldrig i nuvarande praxis med hänsyn till att det anses utgöra pröv-ning av asylskäl eller skyddsbehov och att sådan prövning förutsätter territoriell när-varo. Effekten är att man för närvarande helt bortser från sådana komplikationer - Att särskild hänsyn tas till de svårigheter som vållas de härvarande. Det är viktigt att prövande myndigheter, utifrån den medicinska och sociala dokumentation som ofta ges in, seriöst prövar effekten av separationen för de härvarande. Ett sådant hänsyns-tagande kommer sannolikt att ha en positiv kostnadseffekt för kommuner och lands-ting. Vidare kan sannolikt många sociala problem och andra negativa samhällseffekt-er undvikas. 5.6.2 Föräldrar 1997 års lagändring medförde att föräldrars möjligheter att bosätta sig hos vuxna barn bosatta i Sverige kraftigt beskars. Enligt nuvarande regler kan bara de föräldrar som i hemlandet delat hushållsgemenskap med ett barn som flyttat i Sverige komma i fråga. Detta förutsätter också att de i hemlandet varit starkt beroende av detta barn och att beroendeförhållandet fortfarande är mycket starkt. För att komma i fråga förutsätts också att ansökan inges en kort tid efter barnets bosättning i Sverige. I praktiken har inskränkningen inneburit att endast föräldrar till nyanlända har haft möjlighet till bosättning i Sverige Verkligheten ser dock annorlunda ut. Många föräldrar har barn som lämnat hemlandet på grund av svårigheter av politisk, religiös, etniska och liknande art. En eller flera har bosatt sig i Sverige och det är tämligen vanligt att andra barn fått skydd eller bosatt sig i andra väst-länder. Barnen har i många fall bott i Sverige under långt tid, kanske 5 - 10 år eller mer. När barnen lämnade hemlandet var situationen för föräldrarna i de flesta fall radikalt annor-lunda. Ett föräldrapar levde tillsammans, de var yrkesverksamma, friska och socialt väl fung-erande. Vid den tidpunkten var bosättning i Sverige aldrig aktuellt. Tiden går och föräldrarna blir äldre och drabbas av tilltagande hälsoproblem. Någon kanske faller ifrån och den kvarvar-ande föräldern får allt svårare att klara sig på egen hand. Som det nuvarande regelverket fung-erar kan dessa föräldrar inte beviljas uppehållstillstånd. Då sådant beroendeförhållande senare uppstår utsätts de härvarande barnen för en svår press och de försätts i en konfliktsituation. Detta beroende på en naturlig oro för sina föräldrar och hur har det på äldre dar. Särskilt drabbas de i vars kulturmönster ingår att ta ansvar för åldriga föräldrar, vilket särskilt omfattar söner och i synnerhet den äldsta sonen. De upplever en maktlöshet eftersom de inte kan återvända och de saknar möjligheter att fullgöra sina tradi-tionella sociala förpliktelser. Detta är för många en tung börda att bära och vållar i inte så få fall psykiska problem. Kommitténs föreslår att kravet på hushållsgemenskap utgår. Det skall också sakna betydelse när beroendeförhållandet uppstår och när ansökan inges. Det är således endast beroendeför-hållandet i sig vid bedömningstillfället som skall beaktas. Vi ser med stor tillfredställelse på detta förslag och tillstyrker kommitténs förslag. Beroendeförhållande definieras idag utifrån begreppet "svårligen kunna leva åtskilda ". Exakt vilka svårartade konsekvenser som krävs för att tillräckligt starkt beroendeförhållande skall anses föreligger går inte att fastställa. I vissa fall har till och med konsekvenser som inneburit att en äldre förälder riskerat att hamna i en situation på gränsen till ren misär inte ansetts till-räcklig. Vi finner det helt avgörande att det i förarbetet tydligt definieras att ett mer normalt beroendeförhållande på grund av ålderdom, sjukdom och liknande skall utgöra tillräcklig grund för uppehållstillstånd. Man måste då också beakta att samhällsservice som hemtjänst, serviceboende och liknande anordningar är helt okända begrepp i de flesta länder. Att omplacera äldre personer till en helt annorlunda miljö är komplicerat och kan medföra be-tydande svårigheter för den äldre att anpassa sig till nya förhållanden. Det rör sig om faktorer som kultur, språk, klimat och invanda sociala förhållanden och relationer. Bosättning hos barn i Sverige bör inte med automatik ses som ett förstahandsalternativ utan man bör därför beakta möjligheterna att tillgodose förälderns behov av vård och stöd i hemlandet. I det samman-hanget måste dock ett antal omständigheter särskilt beaktas vid prövningen. I många kulturer förväntas enbart sönerna, särskilt den äldste, ta ansvar för föräldrarna på åld-erns höst. Däremot är många döttrar förhindrade att ta ett reellt ansvar för sina föräldrar på grund av att den familj där de är ingifta inte betraktar ett omhändertagande av hennes egna föräldrar som något passande. Hennes uppgifter skall enbart koncentreras på maken och hans familj och släkt. Därför måste särskilt beaktas dessa traditionella förhållanden som innebär att sönerna har primäransvaret och att döttrarna är faktiskt förhindrade att ta detta ansvar. Förekomsten av döttrar i hemlandet, medan sönerna är i Sverige, får inte vara ett absolut hinder för uppehålls-tillstånd. I många fall är i hemlandet kvarvarande barns förmåga att ta hand om föräldrar kraftigt redu-cerad på grund av förhållandena i hemlandet påverkats av faktorer som stridigheter, andra politiska förhållanden och ekonomisk kris. I vissa fall kan de vara så ekonomiskt och socialt marginaliserade, även mätt med landets levnadsstandard, att deras förmåga att ta hand om för-äldrar i realiteten inte existerar. Sådana omständigheter måste också vägas in i bedömningen. Liksom för barn över 18 år kan det för föräldrar finnas komplikationer av politisk natur, ofta relaterade till det härvarande barnet vilka ökar beroendeförhållandet. Även sådana aspekter måste kunna beaktas. I ett begränsat antal fall förekommer det att det föreligger ett beroendeförhållande som till största delen kan hänföras till den härvarande. Ofta rör det sig om en ensamstående person som själv har betydande svårigheter beroende på traumatiseringar, anpassningssvårigheter eller psykiska eller somatiska sjukdomar. Dessa personer står i många fall sina föräldrar/ förälder mycket nära och för vilka det är viktigt att leva nära och få stöd av just båda eller någon av sin föräldrar. I vissa fall kan förälders stöd vara avgörande i ett rehabilitering- eller behandlingsarbete. I mångt motsvarar detta krav som i dag ställs för beviljande av tillstånd på s.k. udda och ömmande skäl. Därför finner vi det angeläget att en sådan särskild möjlighet att ta hänsyn till en härvarande anhörigs behov föreligger även i framtiden. Detta bör även gälla andra nära anhöriga som syskon. 5.6.3 Andra nära anhöriga än vuxna barn och föräldrar Vi finner det tillfredställande att uppehållstillstånd kan ges även till andra än barn och föräld-rar. Det kan exempelvis röra sig om syskon, syskonbarn som blivit föräldralösa eller annan släkting som en åldrig moster. Vi tillstyrker i princip förslaget och anser det inte oskäligt att det ställs strängare krav ställs för dessa grupper än de ovan berörda. Dock anser vi att kom-mitténs formulering att rekvisitet synnerliga skäl förutsätter en mycket strikt praxis är en allt-för hård skrivning. Detta riskerar att medföra att tillstånd endast kommer att beviljas i exklu-siva undantagsfall och att lagrummet endast får en marginell betydelse. Utrymmet för uppe-hållstillstånd bör istället vara vidare än vad kommittén föreslagit. Det är här särskilt viktigt att ta särskild hänsyn till den starka betydelsen av familje- och släkt-band i andra kulturer och att släkten är det enda sociala skyddsnätet i avsaknad av samhälle-liga välfärdsanordningar. Även om det är acceptabelt att kraven är strängare än för barn och föräldrar är kommitténs skrivning är alltför hård och det bör, enligt vår mening, var tillfyllest med en skrivning i förarbetet om en mer restriktiv praxis än i de övriga fallen. Särskilt om minderåriga Socialtjänstlagen stadgar redan idag att barn inte utan socialnämndens godkännande får mottas för stadigvarande vård i hem utanför föräldrahemmet eller hos annan än vårdnads-havare. Syftet är att söka tillse att barnet får så goda uppväxtmöjligheter som möjligt och att placering i olämpliga miljöer undviks. Att motsvarande bestämmelse tas in i utlänningslagen är därför tillfredställande. De måste vara utrett att mottagande släktingar har förmåga att ta väl hand om barnet och motsvara dess behov och i princip bör samma skydd som idag ges inhem-ska barn ges utländska barn. Dock måste en rimlig avvägning göras i fråga om alternativet för barnet om det blir kvar i hemlandet och vilka effekterna blir av ett uteblivet uppehållstillstånd. Begränsade brister i det mottagande hemmet får inte med automatik medför avslag utan här måste också beaktas och beslutas om vilka stödjande och kompensatoriska åtgärder som samhället kan sätta in för att uppväga mer begränsade brister. I princip tillstyrker vi kommitténs förslag. Aspekter på bedömningskriterier har lämnats under avsnitt 5.6.1 och 5.6.2. Att en bedöm-ningen måste ske samlat utifrån en rad variabler och kriterier är självklart. Dock är det utom-ordentligt väsentligt att kulturella och traditionella omständigheter tillmäts en stor vikt och att prövningen befrias från ett svenskt etnocentriskt perspektiv. I fråga om ansökningar från föräldrar kan det vara så att alla eller flertalet barn bor utanför hemlandet. De kan vara fördelade mellan Sverige och andra västländer. I sådana fall finner vi det inte orimligt att faktiska möjligheter till familjåterförening i sådana tredje länder beaktas. Det är angeläget att andra stater tar sitt ansvar i dessa frågor, men här måste vi betona att en-dast i det fall en reell möjlighet till återföreningen i sådan stat existerar får detta beaktas. Om det med hänsyn till lagstiftning och dess tillämpning i annan stat i praktiken inte är möjlig att ordna återförening där skall inte heller sådant alternativ beaktas. Det är orimligt att hänvisa en enskild till ett alternativ som i realiteten inte existerar. Istället är det snarare en fråga som i mer generella termer måste lösas inom ramen för ett mellanstatligt samarbete. 5.7 Annan särskild anknytning Kommittén förslår att familjeanknytningar inte längre skall inrymmas inom tillståndgrunden annan särskild anknytning till Sverige. Detta innebär i praktiken att begreppet udda och ömm-ande skäl utgår. Under förutsättning att bedömningskriterierna i övrigt blir tillräckligt vida och generösa tillstyrker vi denna förändring. Vi finner dock skäl att särskilt framhålla att det även framdeles bör finnas en möjlighet att väga in den härvarandes intressen vid prövning av beroendeförhållande, särskilt när behovet till allt övervägande delen kan hänföras till denne. Detta har närmare berörts under avsnitt 5.6.2. sista st.
I förhållandevis många fall där biologiska barn ansöker om uppehållstillstånd på anknytning till någon förälder bosatt i Sverige uppkommer osäkerhet om det uppgivna släktskapet är det rätta. I många fall saknas handlingar som visar släktskap eller också bedöms de som inte tillförlitliga. Ofta utgör även utredningen med barnen många gånger ett alltför bristfälligt underlag för att få klarhet i släktskapet. Barnen har många gånger varit skild från föräldern under lång tid och har svårt att redogöra för släktförhållanden och hur man levt under tiden. De har också som regel mycket bristande kunskap om föräldern i Sverige och hur denne kommit hit. I inte så få fall uppkommer också en tveksamhet om släktskap mellan sökande förälder och barn som kommit som ensamkommande. Den mest säkra metod som finns att tillgå för att vinna klarhet om släktskap är fader- eller moderskapsutredning genom DNA-analys, som med mycket hög grad av säkerhet utvisar om biologiska familjeband finns. För närvarande måste bevisning i form av DNA-analys ordnas av den sökande, den härvar-ande partern eller i förekommande fall deras ombud. Detta fordrar att den enskilde kan betala kostnaden, som i beräknas till omkring 12 000 kronor per analys inklusive provtagnings-kostnader och transporter eller få detta bestritt av t. ex. humanitära organisationer. Därutöver kommer arbete med att beställa analys hos Rättsgenetiska Institutet, ordna med blodprovstag-ning i Sverige och utomlands, vilket i det senare fallet kan vara förenat med betydande svår-igheter och att tillse att transport av blodprov sker. Särskilda svårigheter föreligger med att säkerställa identiteten hos blodprovsgivaren i utlandet eftersom svenska utlandsmyndigheter som regel avböjer att medverka såvida inte svensk myndighet gör framställan om detta. Vare sig Utlänningsnämnden eller Migrationsverket kan anses villiga att rikta sådan framställan till ambassader, utan i vissa fall kan kommunal myndighet framföra en sådan begäran. Följden blir i många fall att blodprovsgivarens identitet inte helt tillfredställande kan fastslås med följd att analysens bevisvärde reduceras. I de fall åberopat släktskap inte kan visas på annat sätt är DNA-analys det enda återstående bevismedlet. I allt väsentligt kan på så sätt kvarstående tveksamhet undanröjas. Att som i nuläget låta den enskilde bekosta och ordna analysen är förenat med stora kostnader och betydande svårigheter av annat slag. Därför är kommitténs förslag mycket tillfredställande, varför vi varmt tillstyrker förslaget. I de allra flesta fall torde analysen syfta till klarlägga släktskapet mellan härvarande förälder eller barn och sökande barn eller förälder. Undantagsvis kan DNA-analys också vara an-vändbar i vissa, om än ett fåtal andra fall, t.ex. för att fastställa släktskapet mellan ett härvar-ande barn, som vistas här tillsammans med en förälder, och en förälder utomlands. Detta främst för att visa att äktenskap eller annat förhållande har etablerats redan i hemlandet, vilken någon gång kan ifrågasättas. I sådant fall kan det bevisas eller göras sannolikt att åberopat äktenskap eller förhållande, vilka misstänkts för att vara skenförhållanden, är seriöst. Makarna kan då s.a.s. knytas till varandra genom gemensamt barn. Därför bör DNA-under-sökning kunna erbjudas i även andra fall än de som direkt berör släktskapet föräldrar - barn. Andra europeiska länder har använt sig av DNA-metoden under flera år med vissa specifika erfarenheter som dock bör beaktas. T.ex. har Finland erfarenhet av att det i många fall fram-kommit att föräldrar och barn, som uppfattat sig ha en viss släktrelation, inte var släkt på uppgivet sätt. Släktskapet har visat sig vara ett annat än vad föräldrarnas och barnen upp-fattning i frågan varit. En myt har då krossats och detta kan få omtumlande konsekvenser. Det är därför viktigt hur svenska myndigheter förhåller sig i sådana situationer och det bör övervägas hur dessa problem skall hanteras. Flera svenska ambassader i främst mellanöstern har noterat att syskongrupperna som söker om anknytning till föräldrar i Sverige är generellt mycket större än vid motsvarande ansök-ningar till länder som redan använder sig av DNA-analys. Ett inte alltför djärvt antagande är att syskongrupperna inkluderar även andra minderåriga personer än biologiska barn till föräl-drar, ofta barn till nära släktingar. Syften kan vara tron att barnets trots separationen från föräldrarna får en bättre tillvaro och framtid i Sverige eller att barnet längre fram kan tjäna som anknytningsperson till föräldrarna. Vid dessa fall ser vi det som en klar fördel att uppehållstillstånd inte beviljas på en felaktig grund. Barn som sänds till Sverige, ex v. med en farbror, utsätts för en tvångsseparation som är starkt påfrestande för barnet som förutom den vanliga anpassningen till nya samhällsförhål-landen också har han anpassa sig till en ny familj. Ur ett rent barnperspektiv är det av största intresse att förhindra att så sker. Vi utgår dock från att DNA-undersökning endast anordnas när det finns tillräcklig stark misstanke om att uppgivet släktskap inte är det rätta. I förhållandevis många fall råder det tveksamhet
om sökande barns ålder. Frågan är om de skall
bedömas enligt reglerna för minderåriga barn eller för
barn som fyllt 18 år. I inte så få antal fall saknas
identitetshandlingar eller också anses handlingar som opålitliga
i kombina-tionen med att ambassadpersonalen bedömt att barnen är
äldre än vad som uppgett. Vid vissa ambassader, som de i Islamabad
och Damaskus, hänvisas barnen till medicinsk utredning, d.v.s.
tandstatusundersökning och arm- och armledsröntgen för
att söka fastställa deras ålder eller snarare åldersintervall.
Statens kostnad torde bli mycket begränsad. I likhet med kommittén finner vi att DNA-analys endast bör erbjudas när det inte genom annat utredningsunderlag går att tillfredsställande bedöma släktskap. I den delen tillstyrker vi för-slaget. Vi vill dock betona att det i sådana fall är angeläget att generöst ställa möjligheten till DNA-analys till förfogande och endast i fall när det är uppenbart att släktskapet inte är det uppgivna bör finnas en möjlighet att underlåta erbjudande. Möjligheten bör ges i alla fall där resultat kan vara av betydelse för frågan om uppehållstillstånd, exempelvis även i vissa an-sökningar om familjeåterförening mellan makar som omnämnts i föregående avsnitt. Om den enskilde är beredd att själv bekosta provtagningen bör denne ges den respit som detta kräver. Denne bör även erbjudas möjligheter till provtagning enligt samma rutiner som i övriga fall innefattande ambassadernas medverkan vid identitetskontroll. Det är också väsentligt den enskilde omsorgsfullt informeras om innebörden av analysen och vad den kan utvisa. Detta gäller i synnerhet berörda person utomlands, vilken kan ha svårt att förstå begreppet DNA-analys och dess konsekvenser. 5.11 Försörjningskrav 5.11.1 Ett försörjningskrav bör införas. Kommittén föreslår att ett försörjningskrav införas vid beviljande av uppehållstillstånd för andra än make, maka och sambor vilka sammanlevt utomlands och barn under 18 år. För-sörjningskrav har tidigare funnits i svensk utlänningsrätt. Detta ligger dock förhållandevis långt tillbaka i tiden och dess betydelse var redan då begränsad. Därför medför införandet av ett sådant krav ett radikalt avsteg från de principer som fram till nu gällt för anhöriginvand-ring. Familjeåterförening utanför kärnfamiljen är idag väsentligen förbehållen anhöriga till nyan-lända beroende på kravet om sammanlevnad i hushållsgemenskap omedelbart före den här-varandes avflyttning och ingivande av ansökan i nära anslutning till den härvarandes bosätt-ning i Sverige. Med beaktande av enbart de nya materiella grunder som föreslås, där endast beroendeförhållandet skall beaktas, kommer väsentligt större grupper utanför kärnfamiljen att omfattas av rätten till familjeåterförening. Men med tilläggskravet om försörjningsansvar kommer emellertid huvuddelen av de, som enbart utifrån de materiella grunderna kan komma innefattas i rätten till uppehållstillstånd, att uteslutas av rent ekonomiska skäl. Rätten till familjeåterförening kommer att kopplas till den härvarandes ekonomiska förmåga som i sin tur är beroende på hur framgångsrik den enskilde varit i sitt integrationsarbete. Däremot kom-mer i realiteten anhöriga till de relativt nyanlända att uteslutas eftersom deras härvarande släktingar vanligtvis inte fått fotfäste på arbetsmarknaden och är hänvisade till samhällets stöd för sin försörjning. De saknar därför ekonomiskt utrymme för att ta ett försörjningsansvar för någon ytterligare person. I realiteten innebär detta att möjligheten till familjeåterförening utanför kärnfamiljen och vid nyetablerade relationer reserveras ett mer socialt och ekonomiskt väletablerat skikt medan många som i nuläget har den möjligheten i praktiken utesluts. En mycket dramatisk förändring av möjligheterna till familjeåterförening kommer sålunda att bli konsekvensen. De flesta europeiska länder ställer emellertid idag i någon form av försörjningskrav vid an-höriginvandring. Vi ser inte heller något principiellt hinder för att ett försörjningsansvar läggs på den enskilde om han har möjlighet till att ta ett sådant ansvar. I fråga om uppehållstillstånd för makar eller sambor kommer ett försörjningsansvar att medföra mindre konsekvenser. Även om vissa av de som idag kan beviljas uppehållstillstånd, kommer att få svårigheter i framtiden på grund av anknytningspersonens bristande ekonomi är dock konsekvenserna min-dre dramatiska än i de övriga familjeåterföreningsfallen. Vi utgår från att parterna redan från början tar hänsyn till sådana ekonomiska aspekter. Vi gör därför den sammantagna bedömningen att det långsiktigt inte är möjligt att avvisa ett försörjningskrav, varför vi med stor tvekan tillstyrker förslaget. Detta dock under föreut-sättning att möjligheter lämnas att i särskilda fall göra undantag från kravet i syfte av undvika de svåraste konsekvenserna. Till detta återkommes nedan. I motsats till kommittén gör vi bedömningen att anhöriginvandringen utanför kärnfamiljs-området kommer att minska. De som idag beviljas tillstånd är enligt vår erfarenhet i huvudsak släktingar till nyanlända. Dessa kommer att uteslutas och de tillkommande grupperna kommer inte att uppväga den minskningen, möjligtvis med undantag en inledande effekt på grund av ett uppdämt behov. För nyetablerade relationer eller snabba anknytningar medför förslaget att antalet beviljade uppehållstillstånd sannolikt kommer att gå ned. Idag saknar i förhållandevis många fall den härvarande partnern försörjningsförmåga och dessa kommer således att framdeles inte kunna förena sig med make, maka eller sambo. Någon motsvarande ökning på anknytning till dem med försörjningsförmåga är inte aktuell. Vår bedömning är att invandringen för denna grupp kommer att minska. 5.11.2 Försörjningskravets innebörd Vid bestämmande av försörjningskravets ekonomiska innebörd måste man ta hänsyn till två särskilda faktor eller begrepp, dels försörjningsbehov, d.v.s. det månatliga belopp som krävs för att tillgodose den anländande anhörigas grundläggande behov, dels försörjningsförmågan, d.v.s. vad den härvarande behöver i form av ett överskott för att tillgodose den anhörigas behov när de grundläggande behoven för anknytningspersonen eller anknytningspersonerna samt deras härvarande familjer är tillgodosedda. Kommittén föreslår att riksnormen för försörjningsstöd enligt socialtjänstförordningen utgör grund för beräkning av försörjningsbehovet. Enligt kommitténs mening krävs ett belopp om ca 4000 kronor för att tillgodose behovet. Detta synes enligt våra beräkningar vara för högt, eftersom det innefattar även hushållsgemensamma kostnader för tidningar, tv och telefon och vård av bostaden som knappast påverkas av någon tillkommande person. Det synes och inne-hålla ett tillägg för bostadskostnad vilken det är tveksamt om det kommer att påverkas av en tillkommande person. Sannolikt har familjen möjlighet att i befintlig bostad även hysa någon ytterligare person utan att behöva anskaffa en större och dyrare bostad. Personliga kostnader beräknas enligt riksnormen till 2520 kronor för en ensamstående person. Detta bör utgöra riktmärke för beräkning av försörjningsbehovet möjligtvis med ett mindre tillägg för vissa ytterligare tillkommande kostnader. Nivån på erforderligt försörjningsbehov bör därför begränsas till ett belopp som inte är högre än 3000 kronor, vilket måste anses fullt tillräckligt för att tillgodose behoven och även omfatta vissa hushållsgemensamma kostnader. I detta sammanhang får inte bortses från den mottagande familjens förmåga att på ett praktiskt och flexibelt sätt lösa de rent materiella frågorna utan att ekonomiska och sociala missförhåll-anden uppstår. Beträffande försörjningsförmågan har kommittén företagit beräkningar som utifrån tämligen gynnsamma förutsättningar. I de allra flesta fall är den mottagande familjen väsentligt mycket större och deras eget försörjningsbehov högre. Man bör istället ta hänsyn till reella familje-storlekar, faktisk förvärvsfrekvens och verkliga bostadskostnader och en sådan beräkning visar istället att kraven kommer att slå betydligt hårdare och vara svåra för många att uppfylla. Nedanstående exempel får anses var betydligt mer realistiskt. Det avser mottagande av en per-son, exempelvis en gammal mor, och där det härvarande vuxna barnet har en familj bestående av två makar, fyra barn, 6, 8, 10 och 12 år gamla, och med en bostadskostnad om 5500 kr per månad. Beräkningen har gjorts med ledning av riksnormen och en skattetabell om 31,00 kronor. Därvid kommer man till följande resultat:
Personliga kostnader för makarna 4 570 kr Personliga kostnader för barn (1610:- + 1770:- + 1770:- + 2050:- kr) 7 200 kr Hushållsgemensamma kostnader för 6 personer 1 030 kr Bostadskostnad 5 500 kr Tillkommande kostnad för den anländande anhöriga 4 000
kr Krav på disponibel inkomst per månad 22 300 kr Med en familjeförsörjare krävs därvid en månadsinkomst om 35 800 kronor före skatteavdrag. Om båda makarna har arbete krävs att var och en har en månadsinkomst om knappt 16000 kronor för skatt (jämt fördelat). Många invandrare har en svag anknytning till arbetsmarknaden och de som har arbete har också i som regel lägre inkomster än genomsnittet i det svenska samhället. Det är också vanligt att endast en av makarna arbetar eller bara en reellt sett står till arbetsmarknadens förfogande. Detta innebär att många härboende av rent ekonomiska skäl utesluts från möjligheten till åter-förening med anhöriga. Gruppen nyanlända kan av rent ekonomiska skäl uteslutas eftersom de saknar arbete eller inte är registrerade vid arbetsförmedlingen, bortsett från en marginell grupp med särskild kompetens. I övrigt torde också många med förhållandevis låga inkomst-er, t ex de med arbeten inom industri, vård, hemtjänst och städbranschen, ha svårt att uppnå tillräckliga inkomster. Många invandrare är egenföretagare men deras rörelser har ofta relativt dålig lönsamhet och redovisad avkastningen från företaget är blygsam, varför också de kan ha svårt att uppfylla kraven. Av givna skäl har också familjestorleken en betydelse eftersom invandrare generellt sett har fler barn. Detta innebär särskilda svårigheter för stora familjer att uppfylla försörjningskrav-en. Vi vill därför fästa regeringens uppmärksamhet på att försörjningskravet i verkligheten kom-mer att ha betydande inskränkande konsekvenser och utesluta många från dra nytta av de uppmjukande materiella reglerna för anhöriginvandring. Det föreslagna regelverket gynnar allmänt sett de ekonomiskt och socialt starkare bland invandrarna medan det missgynnar de svagare. Vi ser dock svårigheter att generellt frångå riksnormen eftersom den är grundad på en restrik-tiv beräkning av kostnaden för de allra mest grundläggande behoven och att det knappast finns något utrymme för några inskränkningar utan att detta får kraftiga konsekvenser. Den utgör redan idag en form av fattigdomsgräns. Istället föreslår vi att ett tak sätts för
försörjningsförmågan och försörjningskravet
så att krav på nettoinkomst (efter skatteavdrag) aldrig
sätt högre än förslagsvis 16 000 kronor per månad
inberäknat kostnad för de härvarandes försörjning
och tillkommande kostnader för den sökan-de. Detta skulle
då ge framförallt mångbarnsfamiljer en ökad möjlighet
att realisera en famil-jeåterförening men även för
andra med små eller måttliga inkomster. Dock torde det inte
hjälpa de allra sämst ställda men detta får ses
som ett kompromissförslag och rimlig avväg-ning mot andra
intressen. Kommmittén har förslagit att det i vissa fall skall vara
möjligt att fördela kostnaden mellan flera anhöriga i
Sverige, t ex. att flera i Sverige bosatta barn till åldrig förälder
skall kunna dela på försörjningsansvaret. Vi ser positivt
på detta förslag som därför tillstyrkes. Det bör
dock endast omfatta de som har en likvärdig anknytning till den
sökande och inte fördelas över en större släktkrets.
I annat fall är risken för stor att försörjningsansvaret
inte fullgörs. Vi reserverar oss också mot förslaget för beräkning av referenspersonens försörjningsför-måga. I och för sig bör riksnormen användas som beräkningsschablon men i syfte att undvika alltför högt ställda krav och drastiska effekter bör ett tak för de egna försörjningsbehovet sät-tas för att därmed undvika att framförallt familjer med många barn i stor utsträckning utesluts från möjligheten till familjeåterförening. 5.11.3 Undantag från försörjningskravet. Kommittén har föreslagit undantag för försörjningskravet för, dels för anhöriga till härvar-ande personer med svikande försörjningsförmåga på grund av personliga skäl som arbets-löshet, dels för anhöriga till flyktingar och skyddsbehövande. Att undantag görs för flyktingar och skyddsbehövande är positivt men måste ändå ses som en självklarhet. Att de hårdare kraven även skulle omfatta denna grupp skulle klart strida mot internationella åtaganden och grundläggande humanitära krav. Beträffande undantagen av personliga skäl är kommitténs förslag otydliga. Det framgår inte klart om det avser alla som i princip står till arbetsmarknadens förfogande. Extensivt skulle förslaget kunna tolkas så att det avser alla som i någon mening står till arbetsmarknadens förfogande. Detta skulle i så fall innefatta även de som är nyanlända eller de som av andra skäl aldrig haft eller fått en anknytning till arbetsmarknaden av olika orsaker. Mer restriktivt kan det tolkas som att undantaget avser dem som haft anknytning till arbetsmarknaden men på grund av oförvållad arbetslöshet eller sjukdom fått sin inkomst och därmed försörjningsför-måga tillfälligt sänkt. Vi utgår dock från att de är det senare, d.v.s. en tillfälligt reducerad försörjningsförmåga, som kommittén avsett och inte en situation där den enskilde över huvud taget inte lyckats ta sig ut på arbetsmarknaden eller endast har en mycket bristande anknyt-ning till den men i formell mening är arbetssökande. En annan oklarhet råder i de fall där någon på grund av sjukdom, arbetslöshet eller liknande omständigheter fått sin inkomst tillfälligt reducerad. Frågan är då om denne med automatik skall undantas från försörjningskravet eller om man skall beakta inkomst från tidigare arbete eller vad den enskilde rimligen kan förväntas förtjäna i normala fall. Ett klarläggande av dessa undantags innebörd är som vi ser det helt nödvändigt för att ge tillämpande myndigheter en möjlighet till en rimlig tolkning. Utgående från att kommitténs förslag avser den mer restriktiva tolkningen anser vi dock att fler undantag är nödvändiga. Nyanlända personer, varmed avses de som nyligen erhållit uppehållstillstånd, saknar med få undantag anknytning till arbetsmarknaden och är helt beroende av samhällsstöd för sin för-sörjning. Inom denna grupp beviljas idag uppehållstillstånd i ett begränsat antal fall för an-höriga utanför kärnfamiljen avseende i hemlandet hemmavarande barn över 18 år och äldre föräldrar som delat hushållsgemenskap. Med kommiténs förslag kommer med stor sannolik-het, som tidigare påpekats, dessa grupper i framtiden uteslutas från möjligheten till familje-återförening. Därför bör ett särskilt undantag från försörjningskravet medges i dessa fall. Detta bör gälla anhöriga som i hemlandet ingått i samma hushållsgemenskap som de som beviljats uppe-hållstillstånd. De skall föreligga ett särskilt beroendeförhållande och de sökande skall också uppfattas som en naturlig del av en familjekrets. Om ansökan görs i nära anslutning till den härvarandes bosättning i Sverige, förslagsvis ett år, bör uppehållstillstånd ändock kunna med-delas trots att försörjningskravet inte kan uppfyllas. Tidsramen skall således avse ansöknings-tillfället och inte beslutstillfället. Det viktigast motivet för detta undantag är att det skäligen inte kan krävas eller förväntas av den anhörige i Sverige att han eller hon skall vara självförsörjande en kort tid efter beviljat uppehållstillstånd med hänsyn till inledande SFI-undervisning, behov av kompletterande utbildning och behov att orientera sig på arbetsmarknaden. Syftet är att i dessa fall att undvika att det uppstår en svårartad en humanitära situation för anhöriga som lämnats kvar i hemlan-det och till behovet av en harmonisk familjesituation för de härvarande för vilka en separation kan vålla svåra problem. Det andra undantaget rör de personer, som utan att vara flyktingar eller skyddsbehövande, av renodlat personliga skäl har begränsade möjligheter att bli självförsörjande och att därmed kunna fullgöra försörjningskravet. Deras oförmåga till egen försörjning kan bero på psykiska och somatiska skador och sjukdomar till följd av krig, brutal behandling, bristfällig vård eller andra umbäranden. Det kan även finnas andra brister i personens utbildning och kompetens vilket i praktiken exkluderar honom eller henne från arbetsmarknaden eller att bli självför-sörjande. Även i dessa fall bör undantag från försörjningskravet kunna medges. Detta motsvarar de som omnämns i avsnitt 5.6.2 sista st. Vi tillstyrker kommitténs förslag i de delar som avser undantag från försörjningskravet vid ansökning från anhöriga till flyktingar och skyddsbehövande samt till dem som av personliga skäl tillfälligt fått sin försörjningsförmåga nedsatt. Däremot reserverar vi oss mot förslaget såtillvida att anhöriga till ytterliga två grupper bör medges undantag från försörjningskravet. Det gäller, dels anhöriga till nyanlända som ingått i samma hushålls- och familjebildning i hemlandet, vilka bör medges rätt till undantag under förutsättning att ansökan inges inom viss period och att ett särskilt beroendeförhållande före-ligger, dels anhöriga till dem som på grund av kronisk sjukdom eller handkapp eller liknande omständighet realistiskt sett kommer att sakna möjlighet att under överskådlig tid fullgöra något försörjningsansvar. 5.11.4 Uppskjuten invandringsprövning. Prövning av första ansökan. Kommittén föreslår att dagens muntliga utredningar ersättas med s.k. receptionsansökan kom-pletterat med nödvändigt skriftligt underlag. Det rör sig dock om så pass komplexa förhåll-anden som noggrant behöver utredas varför ett förenklat förfarande med s.k.receptionsansök-an inte är tillräckligt. Vi reserverar oss därmed mot kommitténs förslag på den punkten och finner att en djupare muntlig utredning är nödvändig. Vi finner också skäl att påpeka att Migrationsverket
behöver förvärva kompetens att utföra ekonomiska
utredningen. Idag är sådana utredningar mer sällan förekommande
inom verket men kompetens motsvarade de myndigheter som har långvarig
erfarenhet på området, som Prövning av förlängningsansökan och ansökan om permanent uppehållstillstånd Utredning bör genomföras på samma sätt som vid första ansökan. Vi ser inte något principiellt hinder som att uppgifter kontrolleras hos skattemyndighet, försäkringskassa, socialtjänst eller motsvarande myndigheter. Det får anses i linje med myndigheternas samarbete vid utredning och kontroll inom andra områden som rör enskildas ekonomi. Tiden för den uppskjutna invandringsprövning Ett villkorat uppehållstillstånd, vilket det rör sig om när försörjningskrav uppställs, fordrar att endast tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer i fråga under villkorstiden. Vi tillstyrker därför kommitténs förslag att uppskjuten invandringsprövning införs. Tiden för prövningen är den samma som idag finns för snabba anknytningar och detta får anses skäligt. Därför tillstyrker vi kommitténs förslag på den punkten. Undantag från försörjningskravet vid förlängningsansökan och ansökan om permanent uppehållstillstånd. Vid förlängningsansökningar bör undantag från försörjningskravet medges i det fall refe-renspersonen är flykting eller skyddsbehövande eller där försörjningsförmågan beror på tillfälliga åtgärder. Detsamma bör gälla för de ytterligare undantag som vi föreslagit, d.v.s. de som personliga skäl kan anses permanent sakna möjlighet att uppfylla kraven. I fråga om undantag i vissa fall för anhöriga till nyanlända bör det anses tillfyllest att referenspersonen, och i förekommande fall den sökande, skäligen gör på vad honom ankommer för att förbättra sin ekonomi och ekonomiska oberoende. Detta innebär att om personen skall omfattas av undantagen även om han eller hon är arbetslös under föreutsättning att han eller hon står till arbetsmarknaden förfogande, aktivt söker arbete och deltar i erbjudna åtgärder för att förbättra sina möjligheter på arbetsmarknaden Vi tillstryker därför kommitténs förslag med det tillägget att undantaget bör gälla även anhör-iga till personer med permanent bristande försörjningsförmåga och i vissa fall relativt nyan-lända personer. Övriga konsekvenser Den naturliga konsekvensen vid uppställande av villkorade krav för uppehållstillstånd är att förlängt tillstånd kan vägras om villkoren inte uppfyllts. Emellertid ser vi här en rad kompli-kationer som kommittén inte närmare berört. Här finns klart ett behov av preciseringar när förlängt eller permanent uppehållstillstånd kan beviljas, trots att bristande försörjningsför-måga hos den anhöriga. Att utvisa någon efter något års bosättning i Sverige kommer med all sannolikhet att medföra en svåra bedömningar av humanitär art. Det rör sig om att den hit-flyttade utlänningen och hans anhöriga i Sverige fått när band till varandra som är smärt-samma att bryta. Det kan vidare röra sig om rent praktiska svårigheter med att återvända till hemlandet eftersom det ofta vare sig finns bostad eller någon som tar ansvar för personen, vilket är särskilt problematiskt för äldre och sjukliga personer. Vidare är det vanligt förekom-mande med sjukdomar, skador och handikapp vilka ytterligare försvårar ett återvändande. I den nuvarande lydelsen av 2 kap 4 e § tredje st. utlänningslagen framgår när uppehållstill-stånd ändå kan beviljas trots en bruten s.k. snabb anknytning. Motsvarande preciseringar bör ske i fråga om när någon anhörig med tidsbegränsat tillstånd ändå får beviljas uppehållstill-stånd trots att släktingarna inte längre kan fullgör försörjningsansvaret. Vi föreslår därför att det i utlänningslagen särskilt markeras att uppehållstillstånd ändå får beviljas trots ej fullgjord försörjningsskyldighet - om ett återvändande till hemlandet medför särskilda problem för den berörde av social, medicinska eller liknande skäl. - om ett återvändande skapar särskilda svårigheter i integrationshänseende för de härvarande eller att dessa drabbas av synnerliga svårigheter av social eller medicinsk natur. Särskilt tyngd bör ges i ärenden som berör barn, även innefattande i landet stadigvarande bosatta barn. - om det i övrigt måste anses strida mot humanitetens krav att utvisa en anhörig.
Vi har ingen invändning mot kommitténs förslag om en tvåårig period för uppehållstillstånd vid uppskjuten invandringsprövning. 5.13 Visering och uppehållstillstånd för besök Vår uppfattning är att med en mer generös viseringspraxis kommer behov av bosättning i Sverige att minska. Det gäller särskilt för äldre föräldrar till vuxna barn i Sverige. Erfarenhet av de mer generösa reglerna för uppehållstillstånd för föräldrar som var i kraft före 1997 var att många utnyttjade uppehållstillstånd för att pendla mellan Sverige och hemlandet. Med en mer generös tillämpning av viseringsreglerna kommer behovet av permanent bosättning i många fall att upphöra och kontakten mellan den i hemlandet kvarvarande och de härvarande kan ändå upprätthållas på ett sätt som tillfredställer båda parter. En intressant aspekt är i så fall att en äldre person inte stadigvarande behöver bryta upp för invanda förhållanden i hem-landet utan kan behålla den anknytningen till sin gamla miljö men ändå på ett tillfredställande sätt upprätthålla kontakten med anhöriga i Sverige. Prövningen av viseringsansökningar bör således göras mer flexibel. Av särskild vikt är att tidigare ansökningar om uppehållstillstånd inte som idag får utgöra en mer eller mindre abso-lut hinder för visering utan bedömningarna måste göras mer flexibla i dessa fall. Därvid bör man särskilt bedöma varför en ansökan tidigare gjort och en rimlig förklaring bör godtas. Vi tillstyrker därför kommitténs förslag om en mer generös viseringspraxis. 6.1 Ekonomiska konsekvenser Vi bedömer, som tidigare framhållits, att de förslag till ändringar i regelverket, trots betyd-ande lättnad av de materiella reglerna, sannolikt ändå medför ett minskat antal beviljade uppehållstillstånd på grund av att många härvarande inte förmår fullgöra försörjningskravet. Möjligen kan det inledningsvis bli ett något ökat antal beviljade tillstånd på grund av ett uppdämt behov som dock snabbt kommer att plan ut. Sannolikt medför de något skärpta reglerna i fråga om snabba anknytningar också ett minskat antal tillstånd. Med hänsyn därtill liksom till att samhällsstöd inte kommer att behöva betalas ut in en tvåårsperiod anser vi, i motsats till kommittén, att samhällets totala kostnader kommer att minska. Kostnaden för DNA-analyser måste ses som en marginell kostnad där stor humanitära vinster uppnås i förhållande till de ekonomiska kostnaderna. 6.2 Möjlighet att nå de integrationspolitiska målen Generösare möjligheter till anhöriginvandring medför att här bosatta personer med utländsk härkomst uppfattar sig som mindre särbehandlade än övrig befolkning. Detta bör ha positiva integrationspolitiska effekter. Också möjligheten att slippa oroa sig för anhörig och kunna fullgöra ett traditionellt ansvar för äldre liksom att hålla en traditionell kärnfamilj samman har sådana positiva effekter. Som vi ovan konstaterat har förslaget båda positiva och
negativa effekter. De generösare materiella reglerna med en gynnande
verkan med försörjningskravet har en motsatt effekt. 6.3 Andra konsekvenser Övriga konsekvenser är svårbedömda men torde bli begränsade. 6.4. Övergångsbestämmelser och ikraftträdande Vi tillstyrker förslaget om ikraftträdandedatum och att de som dessförinnan beviljats uppe-hållstillstånd med uppskjuten invandringsprövning bedöms enligt nu rådande regler. Dock finner det anledning att de som före ikraftträdandet ingett ansökan om uppehållstillstånd och som med det nuvarande regelverket skulle beviljas uppehållstillstånd men inte med de förslagna reglerna undantas så att de prövas efter det mest förmånliga alternativet. Detta i syfte att undvika negativa effekter på grund av balanser hos prövande myndigheter. Sammanfattning Vi tillstyrker förslaget om att det skall ställas samma krav vid bedömningen av seriositeten vid arrangerade äktenskap som vid övriga snabba anknytningar. Dock med den reservationen det inte är tillräckligt med avsaknad av indikatorer på att tvång förekommit utan att det utifrån rimliga krav skall visas att förhållandet är frivilligt (positiva indikatorer). Det är också av vikt att lagstiftaren klart markerar att arrangerande äktenskap inte utgör någon egen kategori med särskilt hänsynstagande till kulturella sedvänjor utan det skall ställas sam-ma krav som i övriga förhållanden. Vi tillstyrker förslag om att seriositet fortfarande skall prövas vid ansökningar från sambor till i Sverige bosatta andra EU-medborgare med reservationen att existerande samboförhållande eller planerat förhållande skall presumeras vara seriösa. Vi tillstyrker förslaget om att kravet att minderårigt barn vid något tillfälle skall ha varit hem-mavarande barn till föräldern i Sverige utgår, dock under förutsättning att annan förälder läm-nar sig medgivande till bosättningen i Sverige. Vi tillstyrker förslaget att barn över 18 år till föräldrar i Sverige och föräldrar till barn i Sve-rige beviljas uppehållstillstånd om särskilt beroendeförhållande föreligger. Beträffande barn över 18 år måste hänsyn tas till betydelsen av ett traditionellt utvidgat kärn-familjsbegrepp och att ogifta barn är beroende av sina föräldrar fram till giftermål. Vidare måste beaktas de negativa effekter en separation kan ha för den härvarande delen av familjen och att den sökandes skyddsbehov och dess verkningar måste vägas inte vid bedömningen av beroendeförhållandet. Föräldrars beroende av barn i Sverige måste ges en rimlig innebörd. En rimlig jämförelsenivå bör vara när en svenska åldring anses vara i behov av någon form av äldreomsorg, men själv-fallet med beaktade av de kulturella och samhälliga skillnaderna. Särskilt måste beaktas i vilken mån det med hänsyn till kultur och tradition är realistiskt att omvårdnaden tillgodoses av andra anhöriga i hemlandet. I ett begränsat antal fall måste också särskilt hänsynstagande tas till behovet hos i Sverige bosatta barn att få leva nära och få stöd av föräldrar. Vi tillstyrker förslaget om att andra anhöriga än de redan nämnda kan beviljas uppehållstill-stånd om ett synnerligt beroendeförhållande föreligger. Dock får inte de uppställda kraven bli extremt höga och en mindre restriktiv skrivning än den som kommittén föreslagit är nödvän-dig. Vi tillstyrker förslaget om att sociala myndigheter skall lämna medgivande för att barn skall få mottas i annat hem än hos förälder. Dock måste en samlade bedömning av konsekvensen för barnet göras, särskilt i fråga om följderna av ett uteblivet uppehållstillstånd. Socialtjänsten skall också i vissa fall utreda om vissa brister i det mottagande hemmet kan kompenseras genom samhälleliga åtgärder. Vi finner det mycket väsentligt att bedömning av beroendeförhållandet befrias från ett svenskt eller europeiskt etnocentriskt perspektiv utan man tar reella hänsyn till faktiska förhållanden i andra delar av världen, inklusive kulturella aspekter. Vi tillstyrker med stor tillfredställelse förslaget om erbjudande av DNA-analys i vissa för fastställande av släktskap. Likaså tillstyrker vi förslaget om att privat anordnade och bekostad analys ersätts av samhället i de fall resultatet utvisar släktskap. I sådana fall bör möjlighet ges att följa samma rutiner som vid de av myndigheterna genomförda analyserna. Likaså bör övervägas om kostnadsfri åldersbestämning skall införas. Med stor tvekan tillstyrker vi förslaget om införande av ett försörjningskrav vid viss anhörig-invandring. Ett försörjningskrav kommer att medföra vittgående konsekvenser. Därför är relativt långgående undantag nödvändiga. Liksom kommittén förslagit bör anhöriga till flykt-ingar och övriga skyddsbehövande samt anhörige till de med tillfälligt och ofrivilligt nedsatt försörjningsförmåga undantas. Vi finner dock att behov av undantagen är vidare än så. Anhöriga till nyanlända vilka ingått i samma hushållsgemenskap och har ett särskilt beroendeförhållande bör under en begränsad tid från den härvarande släktingens bosättning i Sverige ges möjlighet att ansöka om familje-återförening utan att försörjningskrav ställs. Undantag bör också ges för anhöriga till person-er i Sverige som av skilda men ofrivilliga orsaker har en stadigvarande oförmåga till egen-försörjning eller att uppfylla försörjningskravet Vi reserverar oss mot kommittens förslag om ett beräknats försörjningsbehov för en person om ca 4000 kr utan med hänsyn till en mer realistiska kostnader bör detta begränsas till 3000 kr. Vi reserveras oss mot kommittens förslag till beräkning av försörjningsförmågan som med hänsyn till inkomstförhållanden, förvärvsfrekvens, familjestorlekar och bostadskostnader bör begränsas till förslagsvis 16 000 inklusive försörjningsbehov för en anhörig (13 000 kr utan kostnad för den anhöriga). Vi tillstyrker förslaget om uppskjuten invandringsprövning och tidsrymden för densamma. Kommittén har inte berört när fortsatt tillstånd bör beviljats trots ej fullgjort försörjnings-ansvar. Förutsättningarna för förlängt uppehållstillstånd bör, i likhet med omständigheterna vid brusten snabb anknytning, anges i lag eller åtminstone i förarbetsuttalande. Vi tillstyrker förslaget om en mer generöst viseringspraxis, som i många fall kan ersätta permanent bosättning i Sverige. Vi finner i motsats till kommittén att de ekonomiska kostnaderna för samhället, om kommitt-éns förslag genomförs, sammantaget blir lägre. Detta kommer också att försvåra att nå de in-tegrationspolitiska målen. I det senare fallet finns därför behov av de korrigeringar vi försla-git.
Justitia et Pax, Kommission för Rättvisa och Fred inom Stockholms Katolska Stift Sveriges Kristna Råd och Rådgivningsbyrån för Asylsökande och Flyktingar Stockholm den 30 juli 2002 Anders Sundqvist |
|||