Yttrande över
Samverkanscenter i Kramfors för katastrof- och fredsinsatser
SOU:  2001:104


SAMMANFATTNING

I sitt yttrande över betänkandet Samverkanscenter i Kramfors för katastrof- och fredsinsatser har Sveriges Kristna Råd, SKR, utgått från övergripande ställningstaganden från regering, riksdag, EU och FN.  SKR förutsätter att dessa dokument är vägledande för regeringens fortsatta arbete med frågor som berör konfliktförebyggande, ”åtgärder som vidtas innan en motsättning eller tvist övergår i våldshandlingar” respektive krishantering, ”civila och militära krishanteringsinsatser, som genomförs efter en väpnad konflikts utbrott”.

Sveriges Riksdags utrikesutskott har uttryckt sin bestämda uppfattning att tonvikten i arbetet bör ligga på de två första stegen i en konflikthanteringsprocess, på konfliktanalys och på en hantering av konflikten med civila medel[1]. I alla redovisade dokument betonas att frivilligorganisationerna har en mycket viktig roll i det förebyggande arbetet.

Den kraftiga slagsidan i utredningen för området ”krishantering” och i viss mån ”katastrofberedskap”, och nästan totala frånvaron av utredning av området ”förebyggande” och dess aktörer  har inneburit att utredaren kommit fram till slutsatser och förslag som inte är tillräckliga vare sig  i relation till direktiven till utredningen eller till regeringens och riksdagens tidigare ställningstaganden.

För att stärka den svenska kapaciteten och förmågan att agera förebyggande har regeringen konstaterat att det krävs ”ett samlat engagemang av ett stort antal aktörer”.

Därför har SKR beslutat lägga fram ett förslag som innebär att Samverkanscentret för konfliktförebyggande, krishantering och katastrofhantering och som i linje med Utrikesutskottets betänkande, till en av sin huvuduppgifter får att utveckla den svenska kapaciteten och förmågan att agera förebyggande. SKR anser alltså att behovet av samordning och samverkan gäller hela området, konfliktförebyggande, krishantering och katastrofhantering, alltså även mellan myndigheter och andra aktörer i konfliktområden, i synnerhet frivilligorganisationer

SKR föreslår att Samverkanscentret får i uppdrag

att även analysera och utveckla de civila aspekterna av krishantering;

att inrikta verksamheten på att initiera, stimulera och stödja verksamheter för att därmed bli en gemensam tillgång för alla berörda aktörer[2];

att analysera behov av olika former av utvecklingsarbete, främst inom området konfliktförebyggande och ge förslag till hur dessa behov ska kunna tillgodoses;

att dokumentera, analysera och sprida utvärderingar och erfarenheter  av olika insatser (”lessons learned”);

att utreda och analysera behovet av en gemensam svensk resursbas för internationell samverkan, etc.  (Den föreliggande utredningen pekar exempelvis på det kanadensiska institutet CANADEM, Canadian Resource Bank for Democracy and Human Rights,  som en tänkbar modell för en aktiv och dynamisk  uppbyggnad av en resursbas. )SKR vill understryka att ”konfliktförebyggande” ”krishantering” och ”katastrofhantering” är helt olika verksamhetsformer, som bygger på olika förutsättningar – olika tänkesätt, erfarenheter, traditioner, organisationskulturer, aktörer, funktioner och arbetsformer. Därav följer att inriktning, innehåll och arbetsformer också i utbildningen skiljer sig från varandra.

SKR föreslår därför vidare

att en arbetsgrupp med representanter från frivilligorganisationer och andra aktörer får i uppdrag att, innan regeringen fattar de slutliga besluten om Samverkanscentret i Kramfors, analysera behovet av samverkan och samordning inom hela området konfliktförebyggande, krishantering och katastrofhantering, mellan alla aktörer, inklusive myndigheter och frivilligorganisationer, och i denna analys utgå från utrikesutskottets prioritering av konfliktförebyggande.

Arbetsgruppens analys bör bland annat bygga på den folkrörelseutredning som publicerats inom ramen för Forum för fredstjänst, Att omvandla konflikter och bygga fred – en ny generation av utvecklingsprojekt av Anna Åkerlund.


SKR föreslår också

att finansieringen av Samverkanscentret – med den civila profil som SKR förordar – bör bestridas av  utgiftsområden inom Utrikesdepartementet

att Samverkanscentrets styrelse bör bestå av representanter från berörda myndigheter, universitet och inte minst frivilligorganisationer, inklusive kyrkor och andra trosgrundade samfund;

att Samverkanscentret blir ett fristående institut, alternativt ett eget ämbetsverk under Utrikesdepartementet;

att namnet Folke Bernadotte (”akademin” eller ”institutet”) bör som i det  ursprungliga förslaget i betänkandet Internationell konflikthantering[3] reserveras för en  bred samverkan mellan myndigheter och det civila samhället;

Enligt regeringens handlingsprogram och skrivelse till riksdagen, Utrikesutskottets betänkande och inte minst FN:s generalsekreterares rapport är konfliktförebyggande en huvuduppgift för världens nationer idag.

Förebyggande av väpnad konflikt är ett område som utvecklas i snabb takt. Det är fråga om ett helt nytt sätt att tänka – ett paradigmbyte - i relation till konflikter, våld och krig. Det är därför naturligt att området också lätt uppfattas som ”abstrakt” av dem som inte haft möjlighet att tillägna sig det nya tänkandet[4]. I detta läge är det därför oerhört viktigt att inte binda sig för kortsiktiga eller regionalpolitiska lösningar.
 
Därför föreslår SKR också

att regering och riksdag i samarbete med det civila samhället tar initiativ till en breddad och fördjupad demokratisk diskussion och en folklig mobilisering för ”en förebyggande kultur”[5].





Betänkandet Samverkanscenter i Kramfors

Tidsplan enligt direktiven

Uppdraget att utreda förutsättningarna för ett samverkanscenter för katastrof- och fredsinsatser i Kramfors gavs till en särskild utredare den 27 september 2001.  Enligt direktiven ska utredaren ha slutfört arbetet – en redovisning av förslag till organisation, arbetsformer, lokaler, verksamhetsmål samt finansiering – den 15 november 2001. Tiden utökades sedan till den 20 december, dvs till ca 2 1/2  månad.

Den föreliggande utredningen berör ett nytt och mycket komplicerat område, som dessutom genomgår en mycket snabb och omvälvande utveckling. Tiden för att utreda detta och lägga konkreta förslag  har varit helt otillräcklig, vilket också utredaren påpekar. Utredaren har inte – vilket han också understryker - haft möjlighet att analysera hela den omvärldsutveckling och idédiskussion som berör området.  Detta har bl. a lett till misstolkning av  aktuella begrepp[6], vilket i sin tur  har  haft en avgörande inverkan på utredarens förslag, vilket måste beklagas djupt.

Tolkning av direktiven

Enligt direktiven ska Samverkanscentret bidraga till ”samverkan och förberedande utbildning inför deltagande i internationella insatser, främst inom områdena katastrofhantering, fredsbyggande och konfliktförebyggande”, dvs områden som inbegrips i svenskt utvecklingsarbete. ”Utredningen skall inte innehålla förslag till finansiering som omfattar utgiftsområde 6 Totalförsvar”.  Detta utgiftsområde innefattar bl. a utgifter för krishantering.

Det är endast i bakgrundsbeskrivningen i direktiven som statsrådet för internationellt utvecklingssamarbete nämner att Sverige ”utvecklar sin förmåga att delta i hela spektrumet av fredsfrämjande insatser, alltifrån konfliktförebyggande till fredsbevarande, fredsframtvingande och fredsbyggande”. 

Utredaren hävdar att ”även om så inte uttryckligen sägs torde avsikten vara att även krishantering skall ingå”. Som motiv för detta hänvisar utredaren till en tidigare proposition om förnyelse av totalförsvaret där regeringen erinrar om att krishantering bör ses som ett samlingsbegrepp innehållande civila och militära komponenter och att alltmer ökat intresse inom EU:s krishantering har kommit att riktas mot civil-militär samverkan och samarbete. 

Regeringens formuleringar om krishantering som ”samlingsbegrepp” för både militära och civila insatser avser inte att sträcka sig utöver den vedertagna definitionen för krishantering, ”civila och militära krishanteringsinsatser, som genomförs efter en väpnad konflikts utbrott”.
De kan därför inte tas som intäkt för långtgående antaganden om att ”krishantering” bör inkluderas i utredningsarbetet. 

Utredaren däremot, drar långtgående konsekvenser av regeringens resonemang och  anser att uppgiftsbeskrivningen berör ”de s. k. Petersbergsuppgifterna, d v s humanitära insatser och räddningsinsatser, fredsbevarande insatser och stridskrafter vid krishantering inklusive fredsskapande åtgärder, men även MR- och andra förebyggande insatser torde täckas in.” 

Utredaren har därmed förflyttat fokus från direktivens begrepp katastrofhantering, fredsbyggande och konfliktförebyggande som framförallt inbegriper civila aktörer, till en huvudinriktning på krishantering, insatser under väpnad konflikt.

Utredningen

Utredaren har alltså fokuserat begreppet krishantering. I den genomgång som görs i kapitel 2 (Omvärldsförändringar och nya åtaganden) om  behovet av ”civil krishantering och fredsfrämjande insatser” är fokuseringen till övervägande del på krishantering och således också myndigheters arbete med krishantering: kapacitetsmål för EU:s civila krishantering, EU-kommissionens Concept Paper om Crises Management, Brahimirapporten, etc. Däremot nämns inte EU-kommissionens Communication from the Commission on Conflict Prevention[7].

Trots att såväl regeringens handlingsprogram, skrivelsen till riksdagen och EU:s program lyfter fram frivilligorganisationernas roll i förebyggande verksamhet, analyserar inte utredaren konsekvenserna av detta. Utredningen innehåller inte någonstans en redovisning av det arbete som sker inom ramen för nätverket Forum för fredstjänst, med ett femtiotal organisationer verksamma inom bistånd, internationellt freds- och miljöarbete.  Det gäller i synnerhet resultaten från den s k folkrörelseutredningen, Att omvandla konflikter och bygga fred – En ny generation av utvecklingsprojekt, en utredning gjord av Anna Åkerlund inom ramen för Forum för fredstjänst. Utredningen visar att  57 svenska organisationer har deltagit i 68 projekt i konfliktområden med syftet att förebygga väpnad konflikt, omvandla konflikter och bygga fred.

Utredaren har haft sitt huvudsakliga fokus på myndigheter och samverkan mellan myndigheter. I den arbetsgrupp som knutits till utredningen har endast ingått representanter för departement och myndigheter, alltså inte någon representant från frivilligorganisationer.  Det har inte heller förekommit något samordnat samråd mellan berörda aktörer.


Utredningens förslag

Sveriges Kristna Råd, SKR, delar synsätt och definitioner i regeringens handlingsprogram, regeringsskrivelse och betänkande från Utrikesutskottet.  SKR förutsätter att kommande förslag om Sveriges framtida insatser för konfliktförebyggaande  och krishantering bör stämma överens med tidigare ställningstaganden och beslut .

Den kraftiga slagsidan i utredningen för området ”krishantering” och i viss mån ”katastrofberedskap”, och nästan totala frånvaron av utredning av området ”förebyggande” och dess aktörer  har inneburit att utredaren kommit fram till slutsatser och förslag som inte är tillräckliga vare sig  i relation till direktiven till utredningen eller till regeringens och riksdagens tidigare ställningstaganden.

Sveriges Kristna Råd delar utredarens bedömning av behovet av samordning och samverkan mellan olika myndigheter inom områdena krishantering och katastrofberedskap. Enligt flera bedömare bör den logiska följden av utredningen bli ett beslut att Samverkanscentret ansvarsområde endast skall innefatta dessa områden.

Om ett sådant beslut fattas bör det åtföljas av ett beslut om en större utredning för att stärka den svenska kapaciteten och förmågan att agera förebyggande, vilket enligt  regeringen kräver ”ett samlat engagemang av ett stort antal aktörer”.

Olika bedömare anser det dock sannolikt att regeringen – trots utredningens slagsida för krishantering och katastrofberedskap – kommer att innefatta hela området konflikthantering inom Samverkanscentrets ansvarsområde.

SKR anser också att behovet av samordning och samverkan gäller hela området, konfliktförebyggande, krishantering och katastrofhantering, alltså även mellan myndigheter och andra aktörer i konfliktområden, i synnerhet frivilligorganisationer.

SKR vill understryka att ”konfliktförebyggande” ”krishantering” och ”katastrofhantering” är helt olika verksamhetsformer, som bygger på olika förutsättningar – olika tänkesätt, erfarenheter, traditioner, organisationskulturer, aktörer, funktioner och arbetsformer. Därav följer att också inriktning, innehåll och arbetsformer också i utbildningen skiljer sig från varandra.

SKR föreslår därför

att en arbetsgrupp med representanter från frivilligorganisationer och andra aktörer får i uppdrag att, innan regeringen fattar de slutliga besluten om Samverkanscentret i Kramfors, analysera behovet av samverkan och samordning inom hela området konfliktförebyggande, krishantering och katastrofhantering, mellan alla aktörer, inklusive myndigheter och frivilligorganisationer, och i denna analys utgå från utrikesutskottets prioritering av konfliktförebyggande.

För att understryka vikten av en prioritering av konfliktförebyggande citerar vi från Utrikesutskottets betänkande: ”Det är emellertid utskottets bestämda uppfattning att tonvikten i arbetet bör ligga på de två första stegen i en konflikthanteringsprocess”… ”Konfliktförebyggande syftar enligt utskottets mening till att på ett konstruktivt sätt kanalisera konflikter, i betydelsen samhällsmotsättningar, genom fredliga procedurer och strukturer och förhindra att de tar sig väpnade uttryck”.  Samverkanscentret bör alltså  få som en huvuduppgift att inom ramen för konflikthantering analysera och utveckla konfliktförebyggande.

Arbetsgruppens analys bör bygga på betänkandet ”Internationell konflikthantering”,  som redan fått ett starkt stöd av flera frivilligorganisationer.  

Arbetsgruppens analys bör också bygga på den folkrörelseutredning som publicerats inom ramen för Forum för fredstjänst, Att omvandla konflikter och bygga fred – en ny generation av utvecklingsprojekt av Anna Åkerlund.

SKR vill härmed ge några exempel på konsekvenser av en kompletterande analys för utbildningen, d v s aspekter som vi saknar i den nuvarande utredningen (med förbehållet att kursinnehållet bör utarbetas av Samverkanscentrets ledning) som mer inriktats på akutinsatser  inom krishantering:

Vi saknar en ämnesbredd som kan utrusta deltagarna med instrument för omvärldsanalys, en analys som inte bara fokuserar yttre samhällsstrukturer utan också informella strukturer och sammanhang.

Vi saknar kulturmötesfrågor - med religionen som en viktig del- och  etik, moment som innefattar reflektion  om att möta människor – kvinnor resp. män, flickor resp. pojkar,  som var och en levt eller lever i väpnad konflikt, i katastrof, i långvariga umbäranden av olika slag men som också kämpar för ett värdigt liv.

I etikmomenten bör också erfarenheterna från den s.k. Do No Harm modellen tas in, särskilt vad gäller analysen av det som kallas Implicit Ethical Messages. Detta moment i modellen belyser aktörers agerande vis á vis det lokala sammanhang organisationen verkar i och hur agerandet uppfattas av de som lever i området. Genom det internationella projekt som pågått i drygt 7 år under ledning av Collaborative For Development Action (CDA) och Mary B. Anderson, finns rika erfarenheter att hämta från frivilligorganisationer i olika delar av världen som verkat i konfliktområden. (Under 2001 deltog Svenska kyrkan och flera frivilligorganisationer  i ett samverkansprojekt inom ramen för Forum för fredstjänst.)

Vi saknar också moment som tar upp den kulturmötesproblematik som uppkommer i samverkan mellan olika aktörer med olika professionella kulturer – militära, polisiära, humanitära, ideella, medicinska, rättsliga kulturer. Även om alla skulle ha samma nationalitet – t.ex. svensk, så är de professionella perspektiven olika för respektive disciplin. En iakttagelse från Balkan är att polisiärt utbildad personal från Sverige lättare ställde sig kritiska frågor utifrån ett perspektiv baserat på kännedom om de mänskliga rättigheterna inför olika operativa moment än vad militär personal gjorde. Militärt skolade personer var snabbare att agera, än polisiärt utbildade personer som har sin grundskolning i att förvalta ett våldsmonopol men med restriktioner för när det kan tas i bruk i ett samhälle.

Vi saknar också ett moment som behandlar det möte mellan olika normsystem som kan uppkomma i en internationell insats. Nationella rättssystem, den internationella rättens olika delar (t.ex. humanitär rätt och mänskliga rättigheter) samt traditionella normsystem möts eller ställs mot varandra på olika sätt när en normkonflikt aktualiseras i utövandet av en insats. Det är inte givet att alla aktörer i en insats står under samma normsystem. Därtill kommer att aktörerna möter människor i en lokal kontext med sin specifika normkontext.

Vi saknar ett tydligt genderperspektiv i utbildningen.  Inte minst mot bakgrund av att FN under senaste åren i resolutioner (t.ex. S/RES/1325 (2000)) bekräftat kvinnors viktiga roll i förebyggande och lösning av konflikter samt i fredsbyggande och därtill erkänt det omedelbara behovet av att gender perspektiv genomsyrar  fredsbevarande uppdrag, måste det också till ett genomgående perspektiv i utbildningen som ger kursdeltagarna ett genderseende inte bara i sin inbördes samverkan utan också i det lokala sammanhang där arbetet kommer att utföras.

Komplexiteten måste alltså innebära ett problembaserat fokus i utbildningen med hjälp av  metoder som innefattar analys och reflektion. Här bör erfarenheterna från långvarigt biståndsarbete vara till nytta.

SKR föreslår att Samverkanscentret får i uppdrag

att även analysera och utveckla de civila aspekterna av krishantering;

att inrikta verksamheten på att initiera, stimulera, stödja verksamheter för att därmed bli en gemensam tillgång för alla berörda aktörer[8];

att analysera behov av olika former av utvecklingsarbete, främst inom området konfliktförebyggande och ge förslag till hur dessa behov ska kunna tillgodoses;

att dokumentera, analysera och sprida utvärderingar och erfarenheter  av olika insatser (”lessons learned”);

att utreda och analysera behovet av en gemensam svensk resursbas för internationell samverkan, etc.  (Den föreliggande utredningen pekar exempelvis på det kanadensiska institutet CANADEM, Canadian Resource Bank for Democracy and Human Rights,  som en tänkbar modell för en aktiv och dynamisk  uppbyggnad av en resursbas. )

SKR föreslår också

att Samverkanscentrets styrelse bör bestå av representanter från berörda myndigheter, universitet och inte minst frivilligorganisationer, inklusive kyrkor och andra trosgrundade samfund;

att Samverkanscentret blir ett fristående institut, alternativt ett eget ämbetsverk under Utrikesdepartementet;

att namnet Folke Bernadotte (”akademin” eller ”institutet”) bör som i det  ursprungliga förslaget i betänkandet Internationell konflikthantering[9] reserveras för en  bred samverkan mellan myndigheter och det civila samhället;

Enligt regeringens handlingsprogram och skrivelse till riksdagen, Utrikesutskottets betänkande och inte minst FN:s generalsekreterares rapport är konfliktförebyggande en huvuduppgift för världens nationer idag.

Förebyggande av väpnad konflikt är ett område som utvecklas i snabb takt. Det är fråga om ett helt nytt sätt att tänka – ett paradigmbyte - i relation till konflikter, våld och krig. Det är därför naturligt att området också lätt uppfattas som ”abstrakt” av dem som inte haft möjlighet att tillägna sig det nya tänkandet[10]. I detta läge är det därför oerhört viktigt att inte binda sig för kortsiktiga eller regionalpolitiska lösningar utan i stället söka få till stånd en öppen demokratisk diskussion och
 
Därför föreslår SKR också

att regering och riksdag i samarbete med det civila samhället tar initiativ till en breddad och fördjupad demokratisk diskussion och en folklig mobilisering för ”en förebyggande kultur”[11].

Sverige har varit ett föregångsland i det internationella tänkandet inom området ”konfliktförebyggande”. ”Det är hög tid”, skriver FN:s generalsekreterare, att omsätta löftet om förebyggande till konkret handling. Även här  har Sverige möjligheter att ge ett fredshistoriskt bidrag till den nya världsordningen grundad på rättvisa och fredliga relationer mellan människor.

Tidigare ställningstaganden
Som bakgrund till de synpunkter och förslag som vi framfört ovan vill vi hänvisa till utredningens uppdrag. Enligt direktiven skall utredningen bl a ta sin utgångspunkt i betänkandena Internationell konflikthantering – att förbereda sig tillsammans [12] och ”Att verka för fred – ett gemensamt fredscentrum i Sverige”[13].   Det förstnämnda betänkandet var resultatet av tre års öppen och intensiv dialog mellan berörda parter -  representanter från Försvarshögskolan, SWEDINT, Rikspolisstyrelsen, Räddningsverket, ÖCB, Sida, fredsinstitut, universitet, media, näringsliv och inte minst frivilligorganisationer.

Dessutom hade utredaren medel att stimulera och stödja olika former av samordning och samverkan mellan olika grupperingar inom nätverket. Flera aktörer tog sådana tvärinitiativ. Detta innebar att även t ex universitet och frivilligorganisationer, som inte själva hade ekonomiska medel till denna typ av utveckling av samarbetsformer, kunde gå in på lika villkor med t ex Försvarshögskolan och SWEDINT. Detta är särskilt viktigt då det gäller samverkan mellan mycket olika organisationskulturer. Inom ramen för Forum för fredstjänst anordnade exempelvis Sveriges Kristna Råd seminarier i samarbete med SWEDINT och Rikspolisstyrelsen.

Dessa bidragsformer uppfattades som mycket värdefulla av alla berörda, vilket påverkade konstruktionen av det föreslagna Folke Bernadotte-institutet: en inriktning på att initiera, stimulera, deltaga och stödja.  Förslaget innebar ett samlat ansvar för stöd och stimulans till många aktörer (det var alltså inte bara ett förslag till ”myndighetssamverkan”[14]). Förslaget fick stöd av de frivilligorganisationer som inbjudits att delta i remissarbetet, exempelvis Sveriges Kristna Råd och Kristna Fredsrörelsen, medan däremot exempelvis Försvarsdepartementet avvisade förslaget som orealistiskt.

Internationella freds- och hjälpinsatser. Rapport 2001/02:9

I december 2001 avlämnade riksdagens revisorer en rapport i vilken man redovisade ”hur de internationella fredsfrämjande insatserna styrs i stort och vad det senaste årens utredningsarbete resulterat i”.

Revisorerna påpekar att Regeringens skrivelse uppfattas som ett värdefullt bidrag i arbetet av såväl riksdagens utrikesutskott som Sida och enskilda organisationer. Många parter uppfattar dock enligt riksdagsrevisorerna fortfarande konfliktförebyggande som något abstrakt.

Riksdagsrevisorerna anser att några parter anser att regeringen i sin skrivelse prioriterat alltför många områden och instrument och att handlingsprogrammet och regeringsskrivelsen därför inte ger ”någon egentlig ledning för fortsatta åtgärder”.

Revisorerna understryker svårigheterna att åstadkomma en helhetssyn, vilket avspeglas både i statsbudgeten och på ett praktiskt plan. Revisorerna konstaterar dock att ambitionen att åstadkomma en helhetssyn har varit hög i utredningarna Internationell konflikthantering och Att verka för fred. Revisorerna lyfter också fram att ett viktigt syfte med förslaget till ett svenskt kompetenscenter, Folke Bernadotte-institutet: att det nya institutet skulle upplevas som en gemensam angelägenhet för samtliga inblandade och att även människor som tagit avstånd från militär verksamhet av ideologiska skäl ändå skulle kunna känna tillhörighet till det nya institutet.

Enligt riksdagens revisorer visar den behandling som de båda ovanstående utredningarna fått på regeringskansliets svårigheter att  behandla dessa frågor. Efter att bl. a ha påpekat att Försvarsdepartementet ansåg det orealistiskt att inrätta ett nytt  institut avslutar revisorerna med konstaterandet ”att vad som verkligen åstadkommits är betydligt mer blygsamt än vad som föreslagits i de två senaste utredningarna på området”.

I avsnittet ”Iakttagelser” (i anslutning till behandlingen av förslaget till samverkanscentrum i Kramfors) konstaterar revisorerna också att ”begreppet konfliktförebyggande verksamhet används för i stort sett all verksamhet inom det fredsfrämjande området” och inte i enlighet med regeringens skrivelse till riksdagen, som också utrikesutskottet ställt sig bakom.
 
Övergripande ställningstaganden - FN-dokument, regeringsskrivelser, EU-program, Riksdagens utrikesutskotts betänkande, etc

I det tal som Kofi Annan, FN:s generalsekreterare höll i december 2001 då han mottog Fredspriset till FN framhöll han tre ”nyckelprioriteringar” för det fortsatta internationella arbetet:  ”att utrota fattigdomen, att förebygga konflikter och att främja demokrati”. I en rapport till FN:s generalförsamling och säkerhetsråd, Prevention of Armed Conflict,  hävdar generalsekreteraren att konfliktförebyggande är en av en nations viktigaste uppgifter. Det största ansvaret för konfliktförebyggande har regeringen, samtidigt som det civila samhället har en viktig roll.  Rapporten ger ett underlag för fortsatt analys och agerande. Den är samtidigt en stark plädering till världens nationer att mobilisera politisk vilja för att bygga upp den kapacitet som är nödvändig för att förhindra framtida väpnade konflikter[15].

I arbetet för att förebygga väpnade konflikter har Sverige varit ett föregångsland, bl. a genom utarbetandet av  Att förebygga väpnade konflikter – ett svenskt handlingsprogram (Ds 1999:2) och genom initiativet till och arbetet med EU Programme for the Prevention of Violent Conflicts – som antogs av EU i Göteborg i juni 2001.  Det svenska handlingsprogrammet beskriver bakgrund och förutsättningar för Sveriges möjligheter att agera för att förebygga väpnade konflikter. Det visar på de områden, strukturer, institutioner och instrument som måste utvecklas i arbetet för fred och säkerhet i Europa och världen.

I det svenska handlingsprogrammet definieras ”konfliktförebyggande” bl a som ”åtgärder som vidtas innan en motsättning eller tvist övergår i våldshandlingar” och åtskiljs tydligt från ”civila och militära krishanteringsinsatser, som genomförs efter en väpnad konflikts utbrott” även om man också påpekar att överlappningar sker. Betydelsen av det civila samhällets organisationer och kanaler i arbetet med ”att främja en kultur för förebyggande” understryks.
  
Efterföljande regeringsskrivelse[16], EU-program[17] och skrivelse från EU-kommissionen[18] betonar  vikten av att anlägga en helhetssyn på konfliktförebyggande – vilket bl. a inbegriper åtgärder för att främja jämställdhet mellan könen, bekämpa miljöförstöring, kriminalitet och korruption.  Förebyggande innebär  att angripa orsakerna (”the root-causes”) till konflikter med insikten om att det i varje konflikt finns behov av försoning, att utarbeta strategier som integrerar olika angreppssätt och att dessa strategier bör baseras på de berörda ländernas egna strategier. I alla dessa dokument påpekas frivilligorganisationernas viktiga roll. I EU-kommissionens skrivelse betecknar man frivilligorganisationerna som nyckelaktörer (”key actors”) i långsiktigt konfliktförebyggande, på grund av deras roll i utvecklingen av det civila samhället och demokratin.

Den svenska regeringen avser därför också att i en nära framtid stärka samarbetet med frivilligorganisationerna[19]. I regeringsskrivelsen lyfter regeringen också särskilt fram behovet av utbildning och aviserar planerna på ett utbildningsprogram, i vilket man avser involvera bl. a frivilligorganisationerna[20].

I Riksdagens utrikesutskotts betänkande[21] understryker utskottet att svensk utrikespolitik, EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik  samt FN:s politik genomsyras av ett perspektiv av konfliktförebyggande. Det är utskottets bestämda uppfattning att tonvikten i arbetet bör ligga på de två första stegen i en konflikthanteringsprocess, på konfliktanalys och på en hantering av konflikten med civila medel. Konfliktförebyggande syftar enligt utskottets mening till att på ett konstruktivt sätt kanalisera konflikter, i betydelsen samhällsmotsättningar, genom fredliga procedurer och strukturer och förhindra att de tar sig väpnade uttryck. Här bör även, enligt utskottets mening, de största ansträngningarna göras.

Det finns alltså nu ställningstaganden och beslut i regering, riksdag, EU och FN, som alla hävdar vikten av kraftfulla satsningar på konfliktförebyggande.  Det är dessa ställningstaganden och beslut som präglar denna remiss.